Gobernanza y territorios

Municipios, resiliencia territorial y reconstrucción del Estado en Haití (2010–2026): cooperación intermunicipal, alianzas y seguridad humana

Agosto de 2026 · Por Wilbert Georges, fundador y responsable ejecutivo de AGRILEAD Training & Consulting LLC

Resumen

Este artículo examina cómo interactuaron las crisis nacionales, los desequilibrios territoriales y la reconstrucción del Estado en Haití entre 2010 y 2026. A partir de un análisis documental cualitativo de fuentes disponibles hasta el 11 de agosto de 2026, identifica dos rupturas mayores. El terremoto de enero de 2010 reveló los riesgos sistémicos vinculados a la concentración de instituciones, servicios públicos e infraestructura estratégica en torno a Puerto Príncipe, así como los límites de una reconstrucción insuficientemente articulada con el reequilibrio territorial. La crisis institucional y de seguridad iniciada en julio de 2021 agravó estas vulnerabilidades mediante el debilitamiento de la representación democrática, la expansión territorial de la violencia armada y de la influencia de los grupos armados, los desplazamientos internos y la perturbación de las zonas agrícolas y las redes económicas. El artículo analiza las condiciones bajo las cuales los municipios pueden apoyar la resiliencia territorial, la continuidad de ciertos servicios públicos y la seguridad humana. Sus capacidades deben fortalecerse, pero no pueden reemplazar al Estado central en el ejercicio de sus funciones soberanas. Una reconstrucción sostenible supone, por tanto, instituciones centrales y territoriales complementarias, cooperación intermunicipal, coordinación multinivel y una mejor alineación de las intervenciones públicas, humanitarias y de desarrollo.

Palabras clave: municipios; resiliencia territorial; reconstrucción del Estado; cooperación intermunicipal; seguridad humana; cooperación descentralizada; Haití

Introducción

Las funciones políticas y administrativas nacionales de Haití, los servicios especializados, las empresas y las instituciones financieras están altamente concentrados en el área metropolitana de Puerto Príncipe. Una revisión de la OCDE, basada en datos de planificación haitianos, informó que el área metropolitana concentraba aproximadamente el 40 % de la población, el 70 % de las empresas, el 90 % de las instituciones bancarias, el 50 % de los hospitales y más del 30 % de las escuelas (OCDE 2021). Esta concentración hace que el funcionamiento nacional dependa fuertemente de una zona geográfica relativamente pequeña y limita la capacidad de las ciudades secundarias y los municipios para mantener ciertas funciones cuando el centro se ve perturbado. La fragilidad territorial, por tanto, no proviene solo de administraciones locales débiles, sino también de la distribución desigual de la capacidad, los recursos y la infraestructura del sector público en todo el país.

El terremoto del 12 de enero de 2010 expuso las consecuencias sistémicas de esta concentración con una severidad excepcional. Como golpeó el principal centro político, administrativo y económico del país, el terremoto perturbó instituciones y servicios de los que dependía todo el territorio nacional. El Banco Mundial informa que todos los ministerios menos uno, edificios administrativos clave y gran parte de la infraestructura de prestación de servicios en la capital y sus alrededores se derrumbaron o fueron destruidos (Banco Mundial 2019). El desastre también aumentó la presión sobre municipios que ya tenían una capacidad financiera, técnica e institucional limitada. La reconstrucción posterior restauró algunas funciones públicas y rehabilitó infraestructura, pero no produjo una corrección duradera de los desequilibrios territoriales revelados por el desastre.

A partir de julio de 2021, el asesinato del presidente Jovenel Moïse, la erosión prolongada de la representación democrática, la expansión territorial de los grupos armados y la intensificación del desplazamiento interno agravaron aún más estas vulnerabilidades. Las perturbaciones de la actividad económica, los servicios públicos, las zonas de producción y las redes comerciales confirmaron que la hiperconcentración no es una mera cuestión de ordenamiento territorial o desarrollo local. Es también una fuente de vulnerabilidad nacional, porque una crisis que afecta al centro puede interrumpir funciones esenciales y generar consecuencias institucionales, económicas y sociales en todo el país.

La investigación sobre la reconstrucción del Estado, la resiliencia territorial y la capacidad de los gobiernos locales a menudo trata estas cuestiones de manera aislada. Esta fragmentación analítica oscurece las relaciones entre la distribución espacial de la capacidad pública, la continuidad de los servicios y la respuesta a las crisis. Este artículo examina, por tanto, los municipios no como sustitutos del Estado central, sino como componentes territoriales de un sistema de autoridad pública más resiliente. La proximidad administrativa por sí sola no garantiza una acción pública eficaz, en particular cuando los gobiernos locales carecen de recursos previsibles, personal calificado y condiciones mínimas de seguridad. No obstante, puede mejorar el conocimiento de las condiciones locales, la coordinación de los actores y la continuidad de ciertas funciones. La pregunta de investigación es la siguiente: ¿en qué medida las crisis sucesivas entre 2010 y 2026 profundizaron los desequilibrios territoriales e institucionales de Haití, y bajo qué condiciones pueden los municipios y la cooperación territorial contribuir a la resiliencia y la reconstrucción del Estado sin desplazar las funciones soberanas esenciales del Estado? El artículo sostiene que una organización más territorialmente distribuida de la acción pública puede reducir la vulnerabilidad nacional cuando se basa en el fortalecimiento complementario de la capacidad central y local. El Estado central sigue siendo responsable de la seguridad, la justicia, la redistribución, la regulación y las normas nacionales. No obstante, los municipios pueden ayudar a mantener ciertos servicios, organizar la información territorial, coordinar intervenciones y apoyar la seguridad humana cuando disponen de una capacidad administrativa adecuada, recursos, mecanismos de cooperación y una relación institucional claramente definida con el gobierno central. La contribución académica del artículo reside en integrar el análisis de la reconstrucción del Estado, la resiliencia territorial y las condiciones institucionales de la acción municipal.

1. Enfoque metodológico

Este estudio cualitativo, basado en documentos, cubre el período comprendido entre el 12 de enero de 2010 y la fecha de cierre de las fuentes del 11 de agosto de 2026. Se centra primero en el terremoto y la reconstrucción posterior a 2010, y luego en la crisis política, de seguridad y humanitaria de 2021–2026. La base de fuentes comprende tres grandes categorías: materiales primarios e institucionales, incluidas declaraciones políticas oficiales, avisos electorales, informes de seguimiento del desplazamiento, análisis de seguridad alimentaria, informes de derechos humanos, registros sismológicos y evaluaciones posteriores al desastre; documentos jurídicos y de política pública; y trabajos académicos utilizados para interpretar la resiliencia territorial, la capacidad del Estado y la gobernanza multinivel.

El corpus relativo al terremoto incluye el U.S. Geological Survey, la evaluación de necesidades posterior al desastre de 2010, los informes de las Naciones Unidas y las evidencias del Banco Mundial sobre fallecimientos, heridos, desplazamiento, daños económicos y perturbación institucional. El corpus contemporáneo se apoya principalmente en la CARICOM, el Consejo Electoral Provisional haitiano, la OIM, el IPC, el ACNUDH, el BINUH, las actas del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, Human Rights Watch, la OCDE, la FAO/PMA y el Banco Interamericano de Desarrollo.

Las fuentes se seleccionaron por su pertinencia directa para una proposición específica, su transparencia metodológica, su autoridad institucional y, para las condiciones que cambian rápidamente, su actualidad. Los sitios institucionales oficiales se volvieron a verificar hasta el 11 de agosto de 2026 para las afirmaciones políticas, electorales, de seguridad, humanitarias y de desplazamiento sensibles al tiempo. Las publicaciones posteriores se incorporaron únicamente cuando clarificaban o sustituían de manera sustancial el registro anterior. Las estimaciones nacionales de desplazamiento se reportan con sus períodos de recopilación de datos, mientras que los informes de seguimiento de eventos se tratan por separado y no se agregan a las estimaciones nacionales. Como las condiciones de seguridad y humanitarias son especialmente volátiles, el artículo utiliza formulaciones fechadas y términos prudentes como control, influencia, perturbación y presión operativa, en lugar de tratar condiciones temporales como estables o basarse en afirmaciones numéricas no respaldadas.

El análisis distingue tres tipos de enunciados. Los hechos documentados se atribuyen a las fuentes pertinentes. Las interpretaciones analíticas relacionan esos hechos con la centralización, la capacidad del Estado y la gobernanza territorial. Las recomendaciones normativas identifican posibles condiciones institucionales sin presentarlas como resultados empíricamente demostrados. Mantener estas distinciones preserva el carácter documental e interpretativo del estudio. La ausencia de observación directa en los municipios, de datos presupuestarios locales sistemáticos y de entrevistas con las autoridades públicas o los residentes limita el alcance del estudio. Los efectos de la crisis varían según los lugares, y los municipios de acogida difieren considerablemente en capacidad. El estudio no compara la eficacia de arreglos intermunicipales particulares, no establece efectos causales ni constituye una revisión sistemática. Por lo tanto, sus conclusiones son analíticas más que empíricamente generalizables y deberían someterse a prueba mediante investigaciones ancladas en los lugares, estudios de caso comparativos, entrevistas, análisis presupuestario y análisis de las redes de servicios públicos.

2. Marco conceptual y analítico

La resiliencia territorial designa la capacidad de un territorio para absorber una perturbación, preservar funciones esenciales, adaptarse y reorientar su trayectoria. Una perspectiva evolutiva enfatiza la adaptación y la recomposición en lugar de un simple retorno al estado anterior a la crisis (Boschma 2015: 735–737). La resiliencia institucional se refiere más específicamente a la aptitud de las organizaciones públicas para seguir decidiendo, administrando programas, aprendiendo y rindiendo cuentas a pesar de los choques. La investigación en administración pública subraya que esta capacidad depende tanto de los arreglos políticos y organizativos como de la robustez técnica (Duit 2016: 365–368).

La seguridad humana amplía el concepto de seguridad más allá de la protección física para incluir las dimensiones económica, alimentaria, sanitaria, ambiental, personal, comunitaria y política del bienestar humano (PNUD 1994: 22–25). Este marco es especialmente pertinente cuando la violencia armada perturba simultáneamente los mercados, las carreteras, las escuelas, los hospitales y la producción agrícola. Permite evaluar la presencia del Estado no solo a través de la capacidad coercitiva, sino también a través de la continuidad de las funciones esenciales.

La capacidad del Estado se refiere a la aptitud de las instituciones para ejercer una autoridad legítima, movilizar recursos, prestar servicios, coordinar actores y hacer cumplir las reglas. La reconstrucción del Estado tras una crisis debe integrar legitimidad, seguridad y eficacia en lugar de oponer las instituciones centrales y la gobernanza subnacional (Brinkerhoff 2005: 4–6). La gobernanza territorial concierne a la distribución espacial de esta capacidad y a las relaciones entre los niveles de gobierno.

La continuidad de los servicios públicos se refiere a la capacidad de mantener o restablecer rápidamente funciones esenciales cuando la infraestructura o las administraciones públicas se ven perturbadas. Requiere planificación de contingencia, datos fiables, delegación clara de responsabilidades, capacidad local y redes redundantes. En este artículo, la territorialización de la acción pública se refiere a adaptar la implementación a las realidades propias de cada lugar y a organizar la coordinación multinivel, en lugar de aplicar de manera uniforme en todo el país arreglos diseñados centralmente (OCDE 2019: 20–24). La cooperación intermunicipal es una forma de coordinación horizontal mediante la cual los municipios ponen en común servicios, infraestructura o experiencia técnica cuando la magnitud de un problema excede una sola jurisdicción. La investigación sobre gobernanza multinivel presenta tal cooperación como un medio para preservar economías de escala sin eliminar la autonomía local, siempre que las responsabilidades sean claras, la representación equilibrada y la rendición de cuentas efectiva (OCDE 2019: 20–24). La coordinación humanitaria también debe vincularse a las instituciones territoriales. Los actores de emergencia a menudo operan sus propios sistemas de evaluación, financiamiento y seguimiento. Tales arreglos pueden ser necesarios durante una crisis aguda, pero con el tiempo pueden debilitar a los municipios si crean sistemas paralelos de prestación y rendición de cuentas. Un enfoque territorial responsable busca conciliar la rapidez operativa y los principios humanitarios con el fortalecimiento de la capacidad pública local.

3. Análisis

La debilidad municipal refleja la concentración de larga data del poder, los recursos, los servicios y la capacidad de decisión en torno a Puerto Príncipe (OCDE 2021). El terremoto del 12 de enero de 2010 marcó una ruptura mayor en esta trayectoria. El U.S. Geological Survey registró una magnitud de 7,0 y ubicó el epicentro a 10 km al sureste de Léogâne (U.S. Geological Survey 2010). El terremoto devastó partes del área metropolitana y de Léogâne, mientras que las Naciones Unidas informaron daños importantes en Jacmel (Naciones Unidas 2010). Según las estimaciones citadas por el Banco Mundial, aproximadamente 230 000 personas murieron, 300 000 resultaron heridas y más de 1,5 millones fueron desplazadas; los daños y pérdidas alcanzaron 7,8 mil millones de dólares, alrededor del 120 % del PIB de Haití de 2009 (Banco Mundial 2019).

El terremoto no creó los desequilibrios estructurales de Haití. Las instituciones, los servicios, las empresas, las instituciones financieras y la infraestructura estratégica ya estaban desproporcionadamente concentrados en torno a la capital, mientras que muchos municipios tenían una capacidad administrativa y financiera limitada (OCDE 2021; Banco Mundial 2019). La destrucción de oficinas públicas, escuelas, hospitales, viviendas e infraestructura perturbó la planificación y los servicios nacionales y desplazó a cientos de miles de personas hacia las zonas receptoras (Gobierno de la República de Haití 2010). Aunque la reconstrucción restauró funciones e infraestructura, la persistencia de la concentración de servicios, la debilidad municipal y la dependencia externa sugiere que estuvo insuficientemente integrada con el reequilibrio territorial; se trata de una interpretación analítica, no de una negación de los logros sectoriales documentados.

De 2010 a 2026, los efectos del terremoto interactuaron con la inestabilidad política, desastres sucesivos, el debilitamiento institucional, el asesinato del presidente Moïse en julio de 2021, la expansión de la influencia de los grupos armados, desplazamientos masivos y la perturbación de las zonas agrícolas. La centralización excesiva restringió así tanto la resiliencia territorial como la continuidad del Estado. Los municipios deberían tratarse como componentes del Estado, y no como sustitutos: el gobierno central conserva responsabilidades soberanas, mientras que municipios adecuadamente dotados pueden mantener ciertos servicios, organizar la información territorial y coordinar la asistencia a las poblaciones desplazadas y otras intervenciones.

La crisis posterior al 7 de julio de 2021 expuso mecanismos de sucesión frágiles, erosionó la representación democrática y profundizó la dependencia de una arquitectura central sobrecargada. Haití no ha celebrado elecciones nacionales desde 2016; el Parlamento está inactivo desde 2019; y ningún funcionario nacional electo permanecía después de enero de 2023. En la fecha de cierre del 11 de agosto de 2026, los preparativos electorales no habían restaurado instituciones nacionales electas (Human Rights Watch 2026; CARICOM 2026d; Consejo Electoral Provisional [CEP] 2026a). La descentralización puede apoyar la continuidad cuando las instituciones centrales están paralizadas, pero los municipios haitianos generalmente siguen siendo demasiado débiles para desempeñar ese papel de manera sostenible.

Tras la expiración del mandato del Consejo Presidencial de Transición el 7 de febrero de 2026, el primer ministro Alix Didier Fils-Aimé y el Consejo de Ministros asumieron la responsabilidad ejecutiva. La CARICOM describió el arreglo interino como centrado en la estabilidad, la seguridad y las elecciones, y su declaración del 8 de julio siguió presentando al gobierno como operando bajo el liderazgo del primer ministro (CARICOM 2026a, 2026b, 2026c). Esto difería del Consejo Presidencial de 2024, compuesto por siete miembros con voto y dos observadores (CARICOM 2024). Estos arreglos excepcionales mantuvieron la continuidad, pero subrayaron la brecha entre la necesidad práctica, los procedimientos constitucionales ordinarios y la autorización democrática.

El 27 de julio de 2026, el CEP publicó el calendario electoral 2026–2027, saludado por el Grupo de Personas Eminentes de la CARICOM. Fijó la primera vuelta presidencial y legislativa y la ratificación popular de los cambios constitucionales propuestos para el 13 de diciembre de 2026, y una segunda vuelta y elecciones territoriales para el 21 de febrero de 2027. El CEP condicionó el calendario a la seguridad y el financiamiento (CEP 2026a; CARICOM 2026d). Para el 11 de agosto, había anunciado 29 centros operativos de inscripción y votación en el Oeste y aprobado 15 de las 18 agrupaciones políticas registradas; el registro de coaliciones estaba en curso (CEP 2026b, 2026c). Estos pasos documentan progresos, no la certeza de que las elecciones se celebrarán como se anunció.

En la fecha de cierre, la crisis de seguridad era territorial además de política. Grupos armados controlaban o disputaban carreteras, mercados, puertos, corredores de transporte, zonas de producción y flujos de mercancías. El ACNUDH informó de una expansión del alcance de las pandillas, incluidas rutas terrestres y marítimas clave (ACNUDH 2026). El BINUH registró al menos 1 642 muertes y 745 heridos de enero a marzo de 2026, y señaló avances localizados en el centro de Puerto Príncipe junto con una continua expansión hacia el Artibonito y el Departamento del Centro (Oficina Integrada de las Naciones Unidas en Haití [BINUH] 2026). En la sesión informativa del Consejo de Seguridad del 22 de enero de 2025, funcionarios de las Naciones Unidas documentaron ataques coordinados de pandillas en todo Puerto Príncipe y subrayaron el papel persistente de los flujos ilícitos de armas y las redes delictivas organizadas en el deterioro de la seguridad de Haití (Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas 2025).

La violencia en el Artibonito tiene implicaciones agrícolas nacionales. Una evaluación de la FAO/PMA estimó que el Valle del Artibonito producía alrededor del 60 % del arroz de Haití en 2010, mientras que el Banco Interamericano de Desarrollo describió el departamento en 2023 como un granero de maíz, sorgo y arroz, con aproximadamente 28 000 hectáreas irrigadas y más de la mitad de la superficie de cultivo de arroz del país (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura [FAO] y Programa Mundial de Alimentos [PMA] 2010; Banco Interamericano de Desarrollo [BID] 2023). Estas cifras establecen una importancia estructural, no la producción de 2026. El seguimiento de eventos de la OIM documentó cerca de 3 225 personas desplazadas en Dessalines y Petite-Rivière del 6 al 15 de julio de 2026 y 705 en Saint-Marc del 12 al 15 de julio, en su mayoría o totalmente acogidas por familias (Organización Internacional para las Migraciones [OIM] 2026b, 2026c). Estos informes de eventos no deberían sumarse al stock nacional de desplazamiento.

La última proyección del IPC disponible en la fecha de cierre, que cubre marzo–junio de 2026, estimó que más de 5,83 millones de personas —el 52 % de la población analizada— enfrentaban inseguridad alimentaria aguda de fase 3 o superior. Vinculó la crisis con la violencia, los choques climáticos, el colapso económico, las limitaciones agrícolas, los servicios básicos limitados y los desafíos de gobernanza (Clasificación Integrada de la Seguridad Alimentaria en Fases [IPC] 2026). Por separado, la Ronda 13 de la OIM, basada en datos recopilados del 14 de marzo al 17 de mayo, estimó en 1 466 862 el número de personas desplazadas internas; el 79 % se encontraba fuera de la capital y el 43 % estaba concentrado en diez municipios (OIM 2026a). No se identificó ninguna ronda nacional posterior al 11 de agosto; el seguimiento de julio actualizó eventos específicos en lugar de la estimación nacional.

El patrón más amplio de desplazamiento forzado y emigración también afecta a docentes, administradores públicos, empresarios, profesionales de la salud, abogados, agrónomos, ingenieros y estudiantes. Entre los destinos documentados figuran Estados Unidos, Canadá, la República Dominicana, Brasil y Chile. La literatura disponible describe estas salidas como una posible pérdida de capital humano que puede debilitar la salud, la educación, la administración pública y la economía, subrayando al mismo tiempo la diversidad de los perfiles y las trayectorias de los migrantes (Douyon 2023).

Para los municipios, la pérdida de capital humano y el desplazamiento interno crean una doble carga. Pueden perder a personas capaces de gestionar, planificar, formar y administrar la acción pública mientras reciben poblaciones desplazadas sin los medios financieros, técnicos e institucionales necesarios para atender necesidades adicionales. La descentralización, por tanto, no puede separarse del capital humano: la sola designación jurídica no puede hacer eficaz a un municipio sin personal profesional, personal técnico, archivos, ingresos locales y seguridad básica.

La formación de los ciudadanos, los funcionarios públicos y los administradores locales sigue siendo esencial. Cuando las universidades, las facultades, las escuelas de formación profesional y las instituciones de capacitación funcionan solo parcial o irregularmente, se ve amenazada la vía por la cual Haití desarrolla las competencias del sector público. Las fuentes disponibles documentan perturbaciones repetidas en la educación escolar y superior, aunque las cifras varían según el período, la definición de cierre y el lugar (Human Rights Watch 2026). Las consecuencias van más allá de la instrucción perdida: una perturbación prolongada restringe la preparación de abogados, administradores, agrónomos, ingenieros, urbanistas, trabajadores sociales, médicos, docentes y especialistas en gestión territorial necesarios para la reconstrucción municipal, la planificación, la gestión presupuestaria, la administración de tierras y el control ciudadano.

Todo análisis de la gobernanza haitiana reciente debe tener en cuenta a los actores internacionales sin reducir la crisis a una dominación externa. Los arreglos de transición, las negociaciones electorales, los mecanismos de seguridad y las iniciativas diplomáticas surgen de una interacción continua entre actores haitianos, socios regionales y potencias internacionales.

El BINUH describe el Core Group como un marco diplomático que reúne al Representante Especial del Secretario General de las Naciones Unidas, a embajadores de varios Estados y de la Unión Europea, y al Representante Especial de la Organización de los Estados Americanos. Esta composición establece un mecanismo de consulta pero no confiere ninguna autoridad jurídica formal sobre las instituciones haitianas (Oficina Integrada de las Naciones Unidas en Haití [BINUH] 2020).

La influencia internacional crea dos tensiones relacionadas. Arreglos externos insuficientemente anclados en la deliberación nacional pueden debilitar la legitimidad percibida y la apropiación territorial, mientras que el apoyo diplomático y operativo puede contribuir a la continuidad gubernamental, la seguridad y la preparación electoral. Esta distinción no supone ni que el apoyo internacional sustituya la soberanía nacional ni que carezca de valor durante una crisis grave (BINUH 2020; Brinkerhoff 2005).

La seguridad debe entenderse, por tanto, a través de una óptica de seguridad humana que abarque la alimentación, el agua, la educación, la atención médica, la movilidad, la justicia, la vivienda, el empleo, la protección contra la violencia y la dignidad. Los municipios solo pueden contribuir si están protegidos, adecuadamente financiados, profesionalizados e integrados en una estrategia nacional coherente.

Un municipio más fuerte podría mapear las necesidades, dar seguimiento al desplazamiento interno, coordinar las organizaciones comunitarias, organizar la consulta local, apoyar la protección de los mercados, identificar la infraestructura prioritaria y conectar a los ciudadanos, las autoridades nacionales y los socios internacionales. No puede hacerlo solo: el Estado central debe establecer el marco jurídico y de política pública, garantizar la seguridad, transferir recursos, fortalecer las administraciones locales y supervisar los fondos públicos.

La reconstrucción territorial requiere, así, que la seguridad, la gobernanza y el desarrollo avancen como objetivos interdependientes. Restaurar el control de barrios o carreteras es insuficiente si las instituciones locales permanecen ausentes, los servicios no se reanudan, los ciudadanos no pueden participar y los jóvenes no ven un futuro viable. La presencia del Estado debe ser administrativa, social, educativa, judicial y territorial, y no meramente coercitiva.

La ruptura de 2021 también profundizó una debilidad de larga data en la representación política. La ausencia prolongada de elecciones y la inactividad del Parlamento redujeron el control ordinario. Los arreglos de transición preservaron una continuidad ejecutiva mínima, pero pusieron de relieve la brecha entre la necesidad práctica y la legitimidad democrática. La renovación irregular de los mandatos locales limita de igual modo la capacidad de los municipios para ofrecer un gobierno representativo cercano a los ciudadanos.

La cooperación intermunicipal puede abordar las limitaciones de escala en la gestión de residuos, las carreteras, los sistemas de agua, los mercados, la gestión de cuencas hidrográficas, la protección civil y ciertos servicios técnicos. No debería convertirse en un nivel adicional sin rendición de cuentas. Los acuerdos deben especificar las contribuciones, la representación, la propiedad de los activos, las reglas de decisión, los procedimientos de resolución de disputas, los arreglos de auditoría y la participación ciudadana.

La coordinación entre los municipios y las organizaciones no gubernamentales debería evitar la sustitución y la subordinación. La sustitución ocurre cuando sistemas paralelos reemplazan funciones públicas sin fortalecer la capacidad local; la subordinación ocurre cuando un municipio se limita a implementar proyectos diseñados externamente. Una relación equilibrada requiere un diagnóstico compartido, alineación con las prioridades territoriales, divulgación de las intervenciones, participación comunitaria y una transferencia gradual de responsabilidades cuando sea factible.

Un enfoque territorial coherente de la ayuda humanitaria y al desarrollo requiere que los municipios estén informados, participen en la definición de prioridades y se integren en el seguimiento, sin permitir que procedimientos impracticables obstaculicen una acción urgente. Los proyectos deberían alinearse con las prioridades municipales y los planes de desarrollo locales, y los municipios deberían participar en la definición, coordinación y evaluación de las intervenciones.

Las organizaciones no gubernamentales pueden aportar asistencia técnica, movilización comunitaria, formación, programas agrícolas, de salud y educación, iniciativas ambientales, infraestructura de pequeña escala y gestión de riesgos. Sin coordinación municipal, sin embargo, resultados localizados pueden coexistir con un debilitamiento de la planificación y la gobernanza locales. Evaluaciones, comités, cronogramas y sistemas de rendición de cuentas paralelos pueden facilitar la prestación a corto plazo, pero erosionar con el tiempo la legitimidad y la capacidad locales.

La cooperación descentralizada incluye el hermanamiento, las alianzas institucionales, los intercambios de experiencia, la asistencia técnica y la cooperación entre autoridades territoriales haitianas y gobiernos locales extranjeros. El decreto marco de 2006 contempla expresamente esta forma de cooperación (República de Haití 2006).

El hermanamiento y las alianzas territoriales son útiles cuando persiguen objetivos claros —como la formación administrativa, el agua, la gestión de residuos, la agricultura, la protección ambiental, la educación o el desarrollo económico local— y especifican responsabilidades, recursos, resultados, seguimiento y rendición de cuentas. Son menos útiles cuando son simbólicos o están desligados de las necesidades locales. Los residentes y las instituciones municipales deberían participar para que la cooperación no se convierta en una relación entre élites administrativas.

Fignolé (2012: 169) sostiene que la insuficiente capacidad intelectual y técnica dentro de las autoridades territoriales constituye un obstáculo serio para la descentralización. La descentralización requiere no solo textos jurídicos y transferencias formales, sino también personal formado, herramientas de gestión, capacidad de planificación local y una cultura administrativa capaz de sostener la acción pública municipal. El desarrollo de capacidades es, por tanto, central para la modernización del Estado y va más allá de los individuos para abarcar las dimensiones organizativa, procedimental, financiera y política. La interoperabilidad entre los sistemas de información públicos es otro requisito institucional. La Dirección General de Impuestos, la Autoridad Portuaria Nacional, los servicios de inmigración y otros organismos públicos deberían poder intercambiar información para mejorar la coordinación, reducir el fraude y fortalecer el control administrativo. Tal interoperabilidad solo puede fortalecer la gobernanza dentro de un marco jurídico e institucional claro. Los sistemas de información deben cumplir la ley, los requisitos de protección de datos, las normas de transparencia y los mecanismos de control; de lo contrario, pueden convertirse en instrumentos de opacidad o de vigilancia abusiva.

4. Discusión

En conjunto, el choque sistémico de 2010 y el deterioro de las condiciones entre 2021 y 2026 respaldan la conceptualización de la descentralización como componente de la resiliencia nacional. El objetivo no es presumir una eficacia local automática, sino reducir los puntos únicos de falla mediante el desarrollo de administraciones públicas, servicios regionales y sistemas de información capaces de mantener ciertas funciones cuando el centro se ve perturbado.

Las limitaciones de la reconstrucción posterior a 2010 sugieren que una estrategia centrada principalmente en Puerto Príncipe reproduciría la vulnerabilidad revelada por el terremoto. Una estrategia de reconstrucción territorialmente equilibrada debería combinar la restauración de las instituciones centrales con el fortalecimiento de las ciudades secundarias, los municipios agrícolas, los corredores económicos y los servicios regionales mediante prioridades presupuestarias nacionales explícitas. Las inversiones de recuperación también deberían evaluarse en función de su contribución a la reducción de las dependencias territoriales y al mantenimiento de los servicios esenciales.

No obstante, transferir responsabilidades sin la capacidad correspondiente sería contraproducente. Trasladaría la carga de una crisis nacional a los territorios locales cuando los hogares, las asociaciones y las instituciones ya están agotados por la violencia prolongada, el desplazamiento y la pobreza. El Estado central debe proporcionar el marco de seguridad, recursos y coordinación necesario para que los municipios desempeñen las funciones asignadas.

La cooperación internacional puede aportar recursos y experiencia, pero también puede eludir las instituciones locales. Este riesgo es particularmente agudo cuando los proyectos operan con plazos cortos y utilizan sistemas de rendición de cuentas orientados exclusivamente hacia los donantes. Un enfoque territorial debería exigir que los municipios estén informados, que las intervenciones sean compatibles con los planes locales, que los presupuestos sean transparentes y que las estrategias de salida prevengan el colapso de los servicios tras el cierre de los proyectos.

La cooperación intermunicipal solo será viable si se basa en arreglos de gobernanza claros. Los municipios deben poder cooperar sin oscurecer sus respectivas responsabilidades. Una representación equilibrada es necesaria para impedir que las jurisdicciones más pobladas o mejor financiadas impongan sus prioridades. Reglas de contribución, requisitos de auditoría, indicadores de servicio y mecanismos de quejas deberían establecerse al crear un acuerdo. La participación ciudadana también debería extenderse al nivel intermunicipal.

La seguridad, la gobernanza y el desarrollo deben integrarse. Una operación de seguridad que no restaura los servicios públicos y la administración deja un vacío que puede volver a ocuparse. Un proyecto de desarrollo implementado sin seguridad adecuada permanece vulnerable, mientras que una reforma de la gobernanza sin recursos no puede asegurar la continuidad institucional. La reconstrucción requiere, por tanto, una secuencia coordinada de estabilización de la seguridad, restauración administrativa, reanudación de los servicios, recuperación económica y participación ciudadana. Las funciones soberanas del Estado central siguen siendo indispensables y no pueden reemplazarse: seguridad, justicia, política macroeconómica, control fronterizo, normas nacionales y redistribución. La reconstrucción territorial requiere una asignación vertical clara de responsabilidades y una coordinación horizontal entre municipios para los problemas que exceden las fronteras administrativas. También requiere planes de continuidad de servicios, sistemas de información seguros y mecanismos de financiamiento de emergencia.

Conclusión

La pregunta de investigación abordó los efectos territoriales de las crisis sucesivas entre 2010 y 2026 y la contribución potencial de los municipios a la resiliencia institucional. El análisis identificó dos rupturas principales: el terremoto de enero de 2010, que expuso los riesgos de la hiperconcentración, y la crisis institucional y de seguridad iniciada en julio de 2021, que intensificó la perturbación de los servicios, el desplazamiento y la fragmentación territorial.

Esta secuencia acumulativa demuestra que la reconstrucción no puede limitarse a restaurar las instituciones centrales. También debe reducir las vulnerabilidades territoriales expuestas en 2010 y agravadas desde 2021. Los municipios pueden contribuir a la continuidad de ciertos servicios, la coordinación de los actores, la gestión de la información y la protección de las poblaciones, pero solo como componentes de una arquitectura nacional dotada de autoridad, capacidad y recursos efectivos.

Las condiciones necesarias incluyen una seguridad mínima, legitimidad política, recursos previsibles, personal calificado, sistemas de información y mecanismos de rendición de cuentas. La cooperación intermunicipal e internacional puede ampliar la escala de los servicios y fortalecer la capacidad local, siempre que estos arreglos permanezcan transparentes, coordinados con el Estado y libres de sistemas paralelos que eludan las instituciones públicas.

Las políticas públicas deberían integrar la continuidad de los servicios esenciales, el apoyo a los municipios de acogida, la protección de los corredores agrícolas y el fortalecimiento de las administraciones regionales y los campus universitarios en una estrategia nacional de reconstrucción territorial.

El análisis sigue estando limitado por su diseño documental y la rápida evolución de los datos subyacentes. Investigaciones comparativas sobre los municipios de acogida, las redes de servicios públicos, los costos de la centralización, la cooperación intermunicipal y la resiliencia de las universidades regionales permitirían someter a prueba empíricamente las proposiciones del artículo.

En definitiva, los municipios no pueden reemplazar al Estado central. Su contribución depende de la reconstrucción simultánea de la autoridad nacional y de instituciones territoriales capaces de asegurar una presencia efectiva del Estado en todo el país.

Referencias

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